環保部掛牌難改弱勢現實 可能增加職能再度升格
4月7日早上，清明節后上班的第一天，國家環境保護部東、南兩個大門陸續有工作人員進入。
與十天前相比，這里幾乎沒有什么變化，除了兩個大門上的牌子——由有些褪色發黃的“環保總局”舊牌，變成了雪白的“環境保護部”新牌。
在這次國務院大部制改革中，環保部是一個特例：在沒有加入任何外部機構和人員，甚至連職能要求也沒有太大變化的情況下，它必須迅速實現“內生式變身”。
“這需要自我否定的勇氣，需要沖破現有行政體制格局的膽略，需要以弱勝強。”環保部一位工作人員對《第一財經日報》說，“一句話，需要大智慧。”
職能交叉之困
“對環保部的未來走向，只能先觀望一段時間。”4月3日，一位地方環保局的官員對記者說。他甚至用“兵熊熊一個，將熊熊一窩”這句話來表達對環保部強勢的期待。
盡管在這次國務院機構改革中，環保部成了國務院組成部門，可以參與國家的有關重大決策。但與國家發改委等大部門相比，有一個現實始終沒有改變，那就是環保部門仍舊是一個弱勢部門。
“我到環保部門快兩年了，感覺到環保工作非常難干。”這位地方環保部門的官員說，一個原因是環保部門與其他部門相互交叉的職能太多，而且很多部門還是作為政府組成機構的強勢部門，所以，環保局要與這些部門協調工作時，非常困難。
目前我國地方政府的環境保護職能，一般分散在發改委、環保、林業、水利、交通、國土等多個部門，分管部門之間關系不明確，環保部門“統一監督管理”的職能在很大程度上被肢解和架空。
另外一個原因則讓這位地方環保部門的官員感到“啞巴吃黃連”——目前環保部門很大一部分精力干的不是自己職責范圍內的事。
“在我們的職責中，沒有這些事。”他打了個比方，建污水處理廠，這根本不是環保部門職責范圍的事，但目前環保部門不得不拿出很大的精力來做。再比如，淘汰落后的產業和高能耗、高污染企業，這是發改委管的事，但這也同樣牽扯了環保部門很大一部分精力。
他告訴記者，眼下這種狀況，工作協調起來，一是靠個人關系，二是靠減排責任狀，用這個來促使其他政府部門來配合環保，“所以在這次機構改革中，一定要解決職能交叉的問題。”
據了解，即便是在環保部內部，職能交叉的問題也同樣存在。比如環境監察局與污染控制司之間交叉的職能較多。一位地方環保局的領導稱，這次環保部成立，并沒有人們原先所想象的那種大環保的架構，比如將林業、水利等部門的相關職能納入環保部。在這種情況下，只有把環保部門已有的職能加重、凸顯出來，對完成環保工作才有保證。
機構設置構想
“我們特別要注意國務院機構改革方案中對環保部主要職責的說明。”原國家環保總局副局長王玉慶指出，國務院對環保部提出了四項明確職責：擬訂并組織實施環境保護規劃、政策和標準；組織編制環境功能區劃；監督管理環境污染防治；協調解決重大環境問題。“這四句話實際上是四個主要職責。從這里可以看出中央的思路，對新組建的環保部如何定位。”王玉慶說，這次把功能區劃提到這樣高的位置，環保部應該考慮將水利規劃、國土規劃、海洋規劃、經濟發展規劃等四大功能區劃都建立在環境功能區劃基礎之上。
當然，環保部的主要職責是污染防治。環保部副部長張力軍稱，眼下，盡管“中央政府對實現主要污染物減排10%的目標充滿信心”，但“任務還相當艱巨，形勢非常嚴峻”。
原國家環保總局副局長王揚祖認為，環境監測是環保部門最大的一支隊伍，如何對環境監測隊伍進行有效管理，充分發揮環境監測隊伍的科技支撐作用，是成立后的環保部在機構設置上必須考慮的一個問題。
另外一個需要加強的職能就是環境監察。“如果沒有監測和監察這兩支隊伍，環保部門就像缺少了兩只胳膊，根本沒法工作。”環保部一位工作人員說。
近日，有環保部門的領導建議，在這次環保部機構設置上，設立兩個局：“環境監測局”和“環境執法局”，并相應制定并出臺環境監測條例和環境監察條例，把這兩個部門的人員納入公務員管理范疇。
不過，就環境監測與環監執法部門是否實行垂直管理，一些地方環保局心存擔憂。
“從地方角度來講，環境監測是地方局掌握環境狀況的最基礎性部門，環境監察也是執行環境執法的重要手段。如果實行垂直管理，地方局在開展工作時可能就會產生困難。”一位地方環保局領導說。
眼下，農村環境已經成為影響整個環境質量的重要因素，為此也有人建議在環保部成立“農村環境司”，地方局照此設置相應的機構，以避免環保工作“重城市輕農村”的現象。
而按照國務院此次機構改革的思路，環保部成立只是第一步，待各方面條件成熟后，有關林業、水利、海洋等與環境保護有關的職能有望納入“大環保”的體系中。知情人士亦透露，在此次環保部的機構設置中，有可能為將來的大部制留有余地。
國家行政學院經濟學教研部教授張占斌認為，中央政府的環保職能應主要定位在國家和民生利益層次，要提高環保機構對國家經濟社會發展規劃、政策和重大問題的參與權、話語權和統籌協調能力，“從國外經驗看，環境保護部門的職能越強化，其環境保護效能發揮得也就越明顯。”
并非一“部”到位
環境問題觸及多個部門的行政領域，職、權、責較難協調。這尤其體現在地方政府。綠色和平項目總監盧思騁認為：“要真正治理中國的環境，環境保護部一旦成立，將不僅需要擴大其管理范疇，將環境指標納入地方官員考核制度，更需著手進行環保系統的內部改革，探索對地方環保部門實施垂直管理的可能性，消除環境保護的地方障礙。”
今年5月1日，《環境信息公開辦法（試行）》將要正式施行。盧思騁呼吁，如果要改善中國嚴峻的環境問題，政府還需要切實加強環境信息公開和公眾參與平臺，賦予老百姓權利和法律保護，鼓勵他們更積極主動地投身環保，監督污染企業及環境執法。
“成立環保部是一個非常積極的信號。”氣候組織大中華區總監吳昌華相信，環保部將來會扮演越來越重要的角色，尤其是在和其他部門協調過程中會有更多討價還價的余地。
不過，北京大學環境科學與工程學院副院長張世秋教授認為，成立環保部并不能解決一切根本問題。“我們希望環保部是一個超部門的決策機構，同時也能夠不斷強化自身的監管能力、執法能力。但是所有這些都依賴于整個社會的法制環境建設。”張世秋分析，就未來的環保部來講，除了監管能力的提高，還有一個由行政管理向公共管理轉變的重要任務。
“很多解決問題的方法，可能出于良好的目的，但是得不到好的結果。”張世秋認為，如果僅僅是一個部門的升格，并不能解決所有問題。問題的關鍵在于新成立的環保部能否真正克服原有環保總局無法克服的那些根本性矛盾。
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