論我國農村的垃圾管理
鑒于《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》 (2005年4月1日起施行, 以下簡稱《固廢法》) 中規定生活垃圾與工業固體廢物分屬不同概念、領域, 分屬不同的行政部門管理, 因此本文所述農村垃圾是指農村生活和農業(不包括農村工業) 生產過程中所產生的固體廢物。其中, 農村生活垃圾、農田廢棄物、畜禽糞便等是經常考慮的因子。
在傳統的農業經濟條件下, 農村垃圾大部分以堆肥、漚肥、直接還田等途徑進入自然生態循環系統, 沒有產生大的環境問題。隨著我國經濟的迅速發展, 農村居民生活水平的大幅度提高, 農村垃圾的產生量迅速增長, 垃圾組成也日趨復雜, 而農村垃圾傳統的循環途徑因農村居民生產與消費模式的變化而日漸有限。加之農村垃圾收集和處理系統不健全, 隨意棄置的垃圾成為農村環境的主要污染源之一。同時, 城市工業污染向農村轉移趨勢加劇, 致使農村生態日益受到破壞, 農村居民生活環境惡化, 嚴重影響到居民身體健康。
在我國, 農村垃圾一直沒有納入正式的管理, 甚至沒有一個明確的行政主管部門, 農村垃圾普遍采用堆放在村頭、村尾、房前、屋后, 或河湖旁邊的方式, 嚴重污染地表水、地下水, 危及廣大農村的飲水安全; 污染大氣和土壤, 侵占耕地, 孳生蒼蠅、蚊子、老鼠、臭氣等, 容易造成傳染病流行。
為保護和改善農村環境, 促進農村經濟的可持續發展, 須加強對農村垃圾的管理與研究。
一、我國農村垃圾管理的現狀
受經濟發展水平的限制和認識的局限, 我國固體廢物管理和處理起步晚, 起點低。我國城市生活垃圾處理起步于20世紀80年代, 1990年, 城市生活垃圾無害化處理率不足2%。隨著我國城市化進程加快和人民生活水平的不斷提高, 2000年以來, 城市生活垃圾平均以每年4. 8%的速度增長, 國家斥巨資進行了收集、運輸及處理設施建設, 但2006年全國城市垃圾無害化處理率仍不足70%。我國許多城市的近郊常常是城市垃圾的堆放場所。據2002 年建設部披露, 全國經國務院批準的600多座城市, 有1 / 3以上被垃圾環帶包圍, 垃圾污染包圍城市的趨勢已經形成。
長期以來, 我國城市垃圾的收集處理作為社會公益事業由政府包攬, 而對于農村的垃圾收集處理, 政府卻是心有余而力不足。在經濟較發達地區, 鄉鎮和村將垃圾收集后, 運送到衛生填埋場或焚燒爐中進行最終處理。據2002 年的統計資料, 在全國人口少于10萬人的近2萬個小城鎮中, 具有垃圾處理設施的只有27個。大部分農村地區, 尤其是經濟較為落后的地區, 鄉鎮和村要么沒有能力提供垃圾處理的服務、要么將垃圾收集后露天堆置, 89%的村莊是隨意傾倒、無序堆放于村前屋后, 田邊地頭, 溝渠河塘, 道路兩旁, 量大面廣、無人管理、污染嚴重。[ 1 ] 概括來說, 我國農村垃圾管理主要有以下問題:
1.農村垃圾收集、運輸、處理和再利用設施建設明顯滯后, 是制約農村垃圾集中收集處理深入開展的瓶頸[ 2 ] 主要體現在: (1) 達標垃圾處理設施較少; (2) 鄉鎮垃圾中轉站和封閉式收集站短缺; (3) 專用封閉垃圾收運車輛缺少; (4) 回收再利用設施缺乏。
2.農村垃圾管理的常態體制機制不完善, 沒有明確統一的行政主管部門
我國區縣級行政管理部門雖然設有綜合執法機構, 但是其執法范圍更多或是完全集中在市區、衛星城和中心鎮, 在農村垃圾的執法管理方面處于一種近似空白的狀態。[ 3 ]
3.農村垃圾管理的相關法律法規不健全我國專門針對農村這一特殊環境和區域的垃圾治理的相關法律法規很少甚至沒有, 給依法管理帶來了困難。
1995年制定的《固廢法》沒有將農業廢物和農村生活垃圾納入管理體系。對城鄉垃圾的區別對待, 不僅使農村垃圾處于無序堆放狀態, 還導致城市垃圾向農村轉移, 造成垃圾圍城、土壤和水源污染、農村衛生條件惡化。2005年修訂的《固廢法》雖然增加了對秸稈和規模養殖中畜禽糞便的管理要求, 并將農村生活垃圾納入管理范圍, 但國家將農村生活垃圾管理的權力交給了地方政府, 同時對地方政府貫徹實施相關法規沒有建立硬性控制, 執行很難得到保證。
4.農村垃圾處理的資金投入嚴重不足
從資金來源上看, 農村地區垃圾處理的經費主要有兩個方面的來源: 一是本級財政和上級財政提供的補貼, 這是最主要的資金來源; 另一個是向居民收取垃圾費。[ 4 ]由于各地經濟發展水平不同, 目前很多鄉鎮和村的財政無力提供垃圾處理所需資金。而農村稅費改革和取消農業稅后, 很多農業區的地方政府更加難以提供垃圾處理的資金。對于廣大農民來說, 由于對垃圾的危害認識不足和收人水平較低, 垃圾費的支付意愿較低。
5.缺少農村垃圾處理處置的整體規劃, 地方政府部門 “各自為政”
對垃圾的收集、運輸和處理, 沒有形成一個在區 (縣) 、鄉(鎮) 域或屬地范圍內的整體規劃。按照屬地管理的原則, 各鄉鎮、行政村負責自己轄區內的生活垃圾的清理, 在不同程度上形成了各自為“政”, 在鄉鎮和村結合部地帶容易出現垃圾“三不管”的死角。
二、我國農村垃圾管理的重要性
我國農村面積占國土面積的90%以上, 農村人口占全國人口的70% 左右, 農業、農村和農民是我國環境保護的主體和根基。
1. 農村垃圾關系到COD排放總量問題
農村垃圾污染系面源污染。目前很多地區特別是云、貴、川、湘、鄂等地, 農村垃圾都堆在水邊, 汛期時隨水流污染地表水非常嚴重。
2. 農村垃圾隨意堆放或填坑, 嚴重污染地下水、地表水, 進而影響到農村飲水安全問題
長期以來, 在城鄉發展中, 公共資源、基礎設施方面存在著不公平性。一方面, 強烈的非農偏好, 使得在有限的資源制約下, 與工業緊密相關的城市成為政府關注的重點, 而對比較利益較低的農村農民的公共品的改善卻受到忽略, 導致農村公共品供給嚴重短缺; 另一方面, 我國農村公共財政都是重視生產性投入, 而在農村公共品特別是農村公共環境衛生等方面的投入非常不足。[ 5 ]據國家衛生部關于農村飲用水安全的最新調查報告披露: “我國農村飲水以地下水為主, 調查結果顯示50%的農村飲水不符合標準”。
3. 農村垃圾關系到具有普遍性的固體廢物污染防治問題, 影響城鄉經濟的發展, 影響城鄉居民健康
農村垃圾產生量大, 分布面廣, 成分復雜, 加之人口流動, 屬于面源污染, 治理難, 危害后果嚴重。隨意堆放或簡單填埋, 垃圾中含有和產生的有害成分會對大氣、土壤和水體造成污染, 容易孳生蒼蠅、蚊子、老鼠、臭氣等, 造成傳染病流行, 不僅影響農村的環境衛生, 而且威脅人們的身體健康。例如近年來污染較為嚴重的滇池和太湖流域, 農村垃圾就是主要污染源。[ 6 ] [ 7 ] [ 8 ]
4. 農村垃圾關系到“城鄉統籌發展和社會主義新農村建設”的落實
從目前的情況看, 我國城鄉“二元制”管理結構在垃圾管理方面體現的十分明顯, 與建設社會主義新農村、建設和諧社會的要求差距明顯。社會主義新農村建設明確要求加大對農村公共資源、基礎設施建設的投入力度, 要注重農村環境保護的公平性, 即改變城鄉“二元制”管理結構, 使城鄉居民在享受公共產品和公共服務方面(包括環境質量) , 逐步縮小城鄉差別, 趨于平等。另一方面, 村容整潔是社會主義新農村建設的一個重要內容, 而實現村容整潔的一個重要基礎性工作就是要加快推進農村垃圾的科學管理和無害化處理進程, 不斷改善農村生活、生產和生態環境。
5. 農村垃圾關系到發展循環經濟(廢舊資源回收利用) 問題
循環經濟的核心是提高資源的利用率, 降低社會和經濟發展給環境帶來的負面影響, 為緩解世界范圍的資源、能源短缺、建立良性發展模式提供了思路, 因而獲得了世界各國的普遍認同。據不完全統計, 2005年、2006年廢舊物資(垃圾) 回用, 已占世界主要工業原料的40% , 產值超過2500億美元, 并以每年15% - 16%的速度遞增, 由此可見, 廢舊資源回收利用已成為全球經濟發展不可或缺的戰略資源。我國農村垃圾產生量大, 可回收利用資源多, 垃圾管理和處理都處于起步階段, 推行循環經濟的潛力巨大。
農村生活垃圾問題, 之前一直沒得到足夠的重視和認真的解決。包括建設部編制的十一五環衛規劃仍未把農村垃圾治理作為重要的問題提出, 而是重點抓城市生活垃圾 (甚至不包括縣級市) 的處理。而農村生活垃圾的污染已到了十分嚴重, 非解決不可的地步, 包括收集、運輸、轉運、分類和處理體系規則、制度、法規建設; 也包括分散式、中小型垃圾處理技術、工藝、各種標準(包括污染控制標準) 的建設, 同時, 該問題又與廢舊資源的回收、加工和再生品市場等問題交織在一起。因此, 建議就該問題啟動全面系統的研究。
三、我國部分地區農村垃圾管理的有益嘗試
近年來一些發達國家隨著城市化進程完成了農村基礎設施的建設和農村生活垃圾的管理。
我國隨著對農村垃圾的關注度越來越高, 部分地區對于農村垃圾的處理、管理等做了一些有益的嘗試, 歸納起來主要有以下幾種做法: 有末端處理無前端分類型、有前端分類無末端處理型、前端分類收集末端集中處理型以及城鄉一體化管理型等。
1.有末端處理無前端分類型
即在農村垃圾管理中, 集中力量建立垃圾處理設施, 實現垃圾的無害化處理。浙江新昌縣對農村垃圾進行了末端集中處理, 并制定了《新昌縣城鄉垃圾集中處理實施方案》, 新昌縣每天產生的生活垃圾運到處理廠后, 通過人工揀選和機械分選, 將垃圾內的有機物、廢金屬、廢電池、廢橡膠、廢塑料以及泥沙等進行分離, 可回收部分由廢品回收人員收購, 有機物進入制肥設備, 進行高溫高壓水解反應, 然后通過噴爆干燥技術處理制成有機肥料, 剩余垃圾用于制磚。
2.有前端分類而無末端處理型
由于無力承擔建立垃圾無害化處理設施的費用, 在垃圾管理中加強垃圾分類收集, 對有用部分充分回收利用, 達到源頭減量和資源化的目的。如湖北省襄樊市谷城縣五山鎮堰河村統一了村民的居住, 80%的村民住進了居民樓。堰河村推廣了四位一體沼氣技術, 村里建起了垃圾分類中心, 基本做到垃圾不出村; 后來在全鎮實施垃圾分類, 并把垃圾分類作為干部的考核指標。[ 9 ]
3.前端分類收集末端集中處理型
2006 年11 月開始, 北京市農研中心與門頭溝區王平鎮共同開展了“農村生活垃圾源頭分類、資源化利用模式研究和試驗”, 旨在探索農村垃圾源頭分類, 村和鎮集中收集, 根據垃圾不同性質, 選擇最佳資源化利用途徑, 取得了很好的成效。王平鎮政府免費為各家各戶配備統一的垃圾桶、垃圾袋, 村民按照灰土垃圾、廚余垃圾、可回收再生垃圾、可燃垃圾、有害垃圾五類分類存放垃圾, 用流動垃圾車定時、定點收集。[ 10 ]為了鼓勵農民做好源頭分類工作, 除灰土垃圾以外的垃圾都作價收集, 平均每戶每年賣垃圾可得240 元左右的收入。村內將回收的灰土垃圾、廚余垃圾進行有機堆肥, 就地消納; 可回收垃圾統一出售給廢品回收部門; 有害垃圾集中存放, 統一送到有資質的單位處理。
生活垃圾源頭分類, 可以大大提高其資源化率。同時, 由于廚余垃圾、灰土垃圾占農村生活垃圾總量的70% 以上, 不出村或鎮就地消納, 可以大大減少傳統模式垃圾收集、運輸和處理過程中的固定設施投入和運營成本, 并且杜絕了對環境的二次污染。
4.城鄉一體化管理型
一些經濟發達的農村地區或城鎮周邊的農村地區, 實施城鄉一體化管理, 對農村生活垃圾進行統一收集、運輸、集中處理。目前, 北京市郊區垃圾密閉化管理工作取得了初步成果, 農村地區以村收集、鎮運輸、區處理的模式已經形成。一是實現密閉化管理的地區垃圾密閉化收集、清運的專用設施基本到位, 由垃圾樓、垃圾房和密閉垃圾容器組成的收集設施網絡逐漸形成。二是各區除了原有的環衛服務中心外, 街、鄉(鎮) 也都組建了專職保潔隊伍, 各行政村設立了保潔員, 負責道路清掃和垃圾收集、運輸以及環衛設施的日常維護。三是各區建立了區、鄉(鎮) 、村三級資金保障機制。村級承擔垃圾收集費, 鄉(鎮) 保證專職隊伍的運行費, 區財政承擔部分建設資金和處理費, 為實現垃圾不落地工程奠定了基礎。
浙江省建設廳要求, 從2004年底起, 全省各地要在5 年內制定和實施城鄉一體化生活垃圾處理規劃和切實可行的村鎮生活垃圾處理方案。從2003年下半年開始, 紹興市越城區實行村民垃圾入箱, 村口建造垃圾中轉站, 每天由專職清運員把垃圾集中運到垃圾中轉站, 然后再統一由清運公司運到垃圾填埋場, 使農村垃圾基本做到了集中處理、日產日清、統一清運。[ 11 ]
四、我國農村垃圾管理的建議原則
農村垃圾管理是一項系統工程。綜合分析我國農村垃圾管理的實際情況, 特別是農村垃圾管理中存在的突出問題, 對加強我國農村垃圾管理提出以下建議原則:
1.合法性原則
一是嚴格執行《固廢法》的規定, 堅持先減量化、資源化、再無害化的原則。日本等發達國家和我國城市垃圾的處理都經歷了先進行末端治理———無害化, 后來才開始關注源頭減量、資源化的歷程, 浪費了大量資源。農村垃圾不能再走城市垃圾治理的彎路。與其忍受巨額投資大規模建設處理廠, 長期背負沉重的運營負擔, 不如少產生垃圾, 將其轉化為資源。即在農村垃圾管理過程中, 減量化、資源化要依法優先考慮。
二是需要制定具體的操作性法規, 加大對我國農村垃圾管理的立法和執法力度, 確保垃圾管理有法可依, 有章可循。目前農村環衛整治工作的現狀是管理力度不大, 缺乏適合農村垃圾管理的具體規定。2005年修訂的《固廢法》已經將農村生活垃圾的管理納入到國家管理體系中, 并明確規定“農村生活垃圾污染防治辦法由地方性法規規定”, 需要對地方政府作進一步的要求和規定, 以保證管理辦法的制定和實施。通過制定農村環境衛生的領導管理體制、目標、內容、方式、財政投入、違規處罰等, 可以規范公眾行為, 并為健全農村環衛管理體系提供法律依據。
2.系統性原則
把農村垃圾管理作為一項系統工程, 統籌考慮各方面因素及系統中的各個環節, 提升垃圾管理效率, 提高垃圾處理質量。農村生活垃圾管理由收集、運輸、處理等多個環節組成。在收集方面, 應充分考慮源頭分類收集和廢品回收, 最大化資源回用并降低運輸和處理量, 使用便于清潔的密閉設備, 防止對環境衛生的影響; 在運輸方面, 應確定運輸與集中處理容量, 使用密閉壓縮車等專用車輛, 以最大化利用運輸和處理設施, 防止浪費或運輸處理能力不夠的問題; 在處理方面, 應結合當地垃圾的特性和農村環境的自凈和消納能力, 合理選擇處理與利用工藝, 減少運輸和最終處置量。為此, 建議政府有關部門針對我國農村實際情況, 對包括上述各個環節在內的垃圾管理制定系統的規劃和詳細的實施方案, 打破行政區域界限和部門管理界限, 在明確分工的基礎上加強合作, 確保農村垃圾管理和處理的各個環節緊密相扣, 努力提高垃圾有效處理比例, 減少二次污染。
3.經濟性原則
主要是指運用成本收益的分析方法支撐決策系統, 即追求成本的最小化、收益(含環境收益) 的最大化, 如采用機會成本、邊際成本分析法及支付意愿調查等環境經濟學手段, 選擇政策和評價政策的效果。
根據多年的經驗和成本分析, 考慮到垃圾收集車面臨農村交通不便及走街串巷的實際情況, 垃圾專用收集車多采用5 t以下的載重車, 而這種垃圾專用車輛合理運距約為 14. 5km, 此時噸/公里費用最低。然而, 面對農村地廣人稀、居住分散的特征, 在合理的運輸范圍內能夠收集到的垃圾量通常只有100 - 300 噸/日, 這就決定了建設垃圾處理廠的規模及其面對的技術設備。
資金方面, 首先政府要加大對農村環境治理的投資力度, 將農村垃圾處理設施建設納入當地國民經濟和社會發展總體規劃之中。制定和執行有利于資源綜合利用的優惠政策, 促進農村垃圾的減量化、資源化和無害化。其次, 規范農村垃圾處理的管理制度和投入機制, 政府資金專款專用; 第三, 多渠道籌集資金, 加快農村垃圾處理的企業化和市場化進程; 最后, 考慮健全農村垃圾收費制度, 通過構建科學的、可操作性強的收費體系, 促進垃圾源頭減量。
4.差異性原則
對農村垃圾的管理, 一方面不可照搬城市垃圾管理模式。農村生活垃圾產生源分散, 不便集中收運處理; 而農村地域廣闊, 比起有限的城區來, 擁有更大的環境自凈能力; 另外農村垃圾收費難于實現, 治理資金不易籌集。針對農村生活垃圾的以上特點, 處理應充分利用農村巨大的環境自凈能力, 采取各種措施盡量就近處理掉最大量垃圾 (如廚余、灰土等) , 把需要集中收運處理的垃圾量降到最低點, 最大程度減輕農村生活垃圾處理的費用負擔。
另一方面, 不同農村地區垃圾管理要充分結合當地實際情況, 區別對待。不同農村之間由于氣候條件、經濟水平、生活習慣、地理條件、管理現狀和發展規劃等方面存在著差異, 而這些差異又導致各地產生的廢棄物種類和數量不同, 可資源化程度不同, 要因地制宜采用不同的方法。
5.可行性原則
與城市垃圾相比, 農村垃圾成分明顯不同、分布更加廣泛、收集更為困難, 同時存在人力資源豐富、環境自凈能力強等特點。如有機垃圾堆肥是一種傳統的做法, 通過微生物作用使有機物進入穩定循環。
如果只考慮源頭分類、不考慮分別加工利用和分別處理, 那樣的分類是徒勞的。實踐表明, 由于村民小組等基層組織的管理和鄉俗村規, 與城市相比, 農村垃圾更易實施分類收集。應充分調動農民的積極性, 將農村垃圾盡可能的分類收集, 在廢品回收利用的基礎上, 根據不同的農村類型, 結合距垃圾最終處理設施的運輸距離和垃圾產生量統籌考慮, 進行處理技術的比選。產生量較大、運距較遠的地區需建設垃圾轉運站; 產生量較小、運距較近地區采取直接運輸方式, 對于農村垃圾的處理提倡選擇綜合處理技術。
6.監督、管理原則
在制定合理可行的垃圾管理辦法的基礎上, 要建立有效的管理組織和監督機制。一方面, 要進行人員培訓, 加大宣傳力度, 提高領導干部和農戶的生態環境意識并使之充分了解垃圾管理實施辦法的內容和必要性; 另一方面, 要建立相應的規章制度, 建立健全監督責任制和責任追究制度, 將環衛責任制和環衛發展指標納入各級領導的考核指標, 此外對監督管理措施的有效性進行驗證和修訂。
五、結語
垃圾問題是任何一個國家、地區, 任何一個歷史階段都不能回避的問題, 尤其是當今世界。可以說, 它印證著社會的興衰, 也時常給我們困擾、憂慮和啟發。總之, 我們對農村垃圾管理的研究還不夠充分, 希望有更多的人才加入到這支隊伍中來。
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