建立國家公園體制 強化自然資源資產管理
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蘇楊，環境科學博士。現任國務院發展研究中心研究員，管理世界雜志社副總編輯。從2002年進入國務院發展研究中心社會發展研究部工作以來，對人口﹑資源、環境政策的研究集中在保護地、環境與健康等綜合性較強的領域。2015年起，參加了國家發改委國家公園體制試點的評審工作和第三方評估工作。
黨的十九大報告指出，構建國土空間開發保護制度，完善主體功能區配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系。此次將國家公園寫入十九大報告具有哪些重大意義？建立國家公園體系對我國自然資產管理將產生哪些積極作用？本報記者采訪了國務院發展研究中心研究員蘇楊。
對話人：國務院發展研究中心研究員蘇楊
采訪人：本報記者郭婷
建立國家公園體系將產生哪些積極作用？
國家公園體現的是中央事權，可避免地方行政干預
中國環境報：黨的十九大報告明確指出，構建國土空間開發保護制度，完善主體功能區配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系。您認為，此次將國家公園寫入十九大報告具有哪些重大意義？
蘇楊：國家公園在今年3月首次進入政府工作報告，又在10月首次進入黨代會報告，這說明作為生態文明建設中的重要主題，建設國家公園具有3方面意義：一是頂層性，建設國家公園是中央親自抓的大事；二是全局性，即建設國家公園對國土空間開發保護和自然保護地體系，乃至對生態文明體制改革具有全局意義；三是先導性，國家公園體制建設對通過生態文明體制改革實現綠色發展、對自然保護地管理體制的重新構建具有先行先試的意義。
《建立國家公園體制總體方案》（以下簡稱《總體方案》）中的提法是“構建以國家公園為代表的自然保護地體系”，這就反映了頂層性和先導性，十九大報告中又提升到“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”，使得頂層性和全局性得到進一步強化。
中國環境報：祁連山自然保護區生態破壞問題引起中央高度重視，類似祁連山保護區的問題在我國有的地方也存在。這暴露出我國自然保護區管理存在的主要問題是什么？建立國家公園體系對解決這種問題將產生哪些積極作用？
蘇楊：早就有這樣的說法，保護區“渾身是寶”，像祁連山這樣遭遇開礦厄運的保護區只是“懷璧其罪”。如果沒有中央政府的管制和支持、地方政府和社區的自發保護，就會有各式各樣的圖謀不軌、見利忘義的行為。
從措施來看，國土空間開發保護制度的核心是“兩個統一行使”——自然資源資產管理和國土空間用途管制。形成有效的國土空間用途管制，從本質上說是基于管理目標對具體的土地利用方式進行限制以實現生態、社會、經濟綜合效益的最大化。從價值而言，自然保護地是最需要形成有效的國土空間用途管制的區域，而目前不少自然保護區規劃仍缺乏對生態系統結構和過程的認識，缺乏對以土地權屬為代表的社會經濟限制的統籌考量。此外，自然資源資產管理也存在業主缺位、權責不清、權責利不對稱的情況。
我國的自然保護事業成就巨大，不僅生態系統的恢復有目共睹，主要的陸生旗艦物種數量也在增長，在目前全球物種滅絕速度加快的情況下，我國物種保護成就突出。但瑕不掩瑜，祁連山事件暴露出我國對自然保護地的國土空間開發保護問題仍然存在。為此，建立以國家公園為主體的自然保護地體系，主要基于兩方面考慮：一是國家公園從建立成套體制入手，可有效解決地方陽奉陰違或力不從心的問題；二是國家公園體現的是中央事權，這樣可避免地方行政干預。
中國環境報：國家公園體制體現的是中央事權。那么，在對國家公園進行管理時，哪些由國家負責？哪些由地方負責？
蘇楊：國家公園體制建設要實現保護為主、全民公益性優先的目標，就必須抓住碎片化和多頭管理這一基礎性問題，打破部門和地域的限制，強調以一個生態系統的視角來整合各類保護地，統一協調日常管理、綜合執法、經營監管等工作。
《總體方案》提出，建立統一事權、分級管理體制。同時規定：“國家公園設立后整合組建統一的管理機構，履行國家公園范圍內的生態保護、自然資源資產管理、特許經營管理、社會參與管理、宣傳推介等職責，負責協調與當地政府及周邊社區關系。可根據實際需要，授權國家公園管理機構履行國家公園范圍內必要的資源環境綜合執法職責。”《總體方案》也給出了禁令：“國家公園建立后，在相關區域內一律不再保留或設立其他自然保護地類型。”其實，如果不能在一個完整的生態系統內實現一地一牌、一地一主的體制保障，國家公園就相當于只是在原有保護地管理機構基礎上再掛一塊牌子。管理機構如果沒有責權相當的管理權就不可能依法行政，且機構的管理權還需以自然資源資產所有權為基礎。
當然，統一事權涉及既有利益結構的調整，直接影響到權、錢分配，所以這也是建立國家公園體制的難點所在。這就需要分級行使所有權。
分級行使所有權在《總體方案》中已有提及。《總體方案》中指出，部分國家公園的全民所有自然資源資產所有權由中央政府直接行使，其他的委托省級政府代理行使。條件成熟時，逐步過渡到國家公園內全民所有自然資源資產所有權由中央政府直接行使。其目的就是為了歸屬清晰、權責明確，使統一的管理機構有權統才有責管。
過去，我國自然保護地保護和管理的通病是產權主體虛置、產權管理不到位、資產化管理與資源化管理邊界模糊。中央深改組第三十次會議審議通過了《關于健全國家自然資源資產管理體制試點方案》，會議指出，健全國家自然資源資產管理體制，要按照所有者和管理者分開和一件事由一個部門管理的原則，將所有者職責從自然資源管理部門分離出來，集中統一行使，負責各類全民所有自然資源資產的管理和保護。要堅持資源公有和精簡統一效能的原則，重點在整合全民所有自然資源資產所有者職責，探索中央、地方分級代理行使資產所有權。《總體方案》順應了這一要求，并明確了管理機構的資格：“國家公園可作為獨立自然資源登記單元，依法對區域內水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有自然生態空間統一進行確權登記。”
這樣，國家公園管理機構能在資源上做主，才可能在管理上當家：對于中央直接行使所有權的國家公園，其管理機構是全部資源的主人；對這部分資源由省政府代理行使的國家公園，其管理機構實際也上收了過去常常由縣級地方行使的所有權，且與六大項權力結合后同樣能實現對集體所有制資源的有效監管。概括起來就是，中央和地方以自然資源資產所有權為基礎進行權利劃分，在資源管理上，誰是產權所有者誰就有相應的權責；在保護上，以國家公園管理機構為基礎進行統一且唯一的管理；其他政府事務以地方政府為主。
如何形成國家公園監管的長效機制？
各方參與的長效機制本質上就是利益共同體的機制
中國環境報：目前，我國國家公園體制試點建設進展如何？
蘇楊：習近平總書記在十九大報告中回顧過去工作時說：“國家公園體制試點積極推進。”這表明中央和相關政府部門在積極推進國家公園體制建設。但國家公園體制試點既是為了加強保護和體現全民公益性的既得利益結構調整，也是發展方式的創新，涉及面廣、難度大。目前，10個試點區的進展參差不齊，即便是進展較快、矛盾較少的三江源國家公園，按照《總體方案》的要求來看仍有不少短板。
為此，《總體方案》中明確：“綜合考慮試點推進情況，適當延長建立國家公園體制試點時間。”這就給了地方更多的空間、用更全面的方式來統籌解決“權、錢”相關體制改革難題，并在跨省統一管理、地役權等保護方式創新上形成不同類別的解決方案，這樣才可能在統一的頂層設計下因地制宜建好國家公園體制，并據此在2020年前基本讓符合《總體方案》的國家公園成形。我想，要達到十九大報告中“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”的目標，還需要更多努力。
中國環境報：如何形成國家公園監管的長效機制？在這方面，國外有哪些先進經驗可以借鑒？
蘇楊：按照《總體方案》，國家公園有實施最嚴格保護的說法，還有責權利相當的國家公園管法。但是，國家公園管理機構畢竟人數有限，因此，就操作性而言，國家公園體制的特點是：先形成利益共同體，才能形成生命共同體。各方參與的長效機制本質上就是形成利益共同體的機制，實現的措施主要是兩點：要錢和掙錢。
《總體方案》中有個新增亮點：中央政府直接行使全民所有自然資源資產所有權的國家公園支出由中央政府出資保障。委托省級政府的由中央和省級政府根據事權劃分分別出資保障。加大政府投入，推動國家公園回歸公益屬性。就是說，國家公園，中央出錢。這就使國家公園的中央事權得以體現，使地方搞好保護、提供生態產品有了一種變現的渠道。
但要錢還是不行，真正形成長效機制，還需要以保護為基礎掙錢，也就是說，將綠水青山轉化為金山銀山。在這方面，法國國家公園體制改革提供了很好的借鑒。原先采用“類美國體制”垂直管理的法國國家公園，在與周邊矛盾頻發的情況下，于2006年開始改革，通過國家公園產品品牌增值體系，構建了將資源環境優勢轉化為產品品質優勢并通過品牌平臺體現為價格和銷量優勢的轉化體系，使綠水青山可持續地轉化為金山銀山，形成了多方共抓大保護的局面。
從法國的情況可以看出，有了綠色發展且全民參與的替代產業，才可能像《總體方案》所述的“建立健全政府、企業、社會組織和公眾共同參與國家公園保護管理的長效機制”。
而且，《總體方案》不再提“十項全不能”，而是理性提出“除不損害生態系統的原住民生活生產設施改造和自然觀光、科研、教育、旅游外”，這就使其具備了更好的邏輯自洽：禁區如何體現國家代表性和全民公益性？要給地方出路，不讓飲鴆止渴，那么放水養魚的水在哪兒呢？《總體方案》專門提出了“引導當地政府在國家公園周邊合理規劃建設入口社區和特色小鎮”，未來還有專項資金支持。這就是疏堵結合，開源放水，使地方政府有事可干、有錢可賺。但是，這個過程中，地方政府要舍去亂掙的錢、得到規范的餉、變出綠色的財、達成公益的實。
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