加強執法有利于推動高質量發展
中央經濟工作會議指出，我國經濟發展進入了新時代，基本特征就是我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。從環保角度看，哪些工作將有利于推動高質量發展？當前環境與經濟的關系有哪些特點？本報記者采訪了環境保護部環境與經濟政策研究中心主任吳舜澤。
對話人：環境保護部環境與經濟政策研究中心主任吳舜澤
吳舜澤，1970年10月生，畢業于哈爾濱工業大學環境工程專業，博士。現任環境保護部環境與經濟政策研究中心黨委書記、主任。兼任環境保護部改革辦、垂改辦副主任，中國環境科學學會常務理事，環境規劃專業委員會主任委員，中國財政學會常務理事。牽頭承擔國家環境保護“十一五”“十二五”“十三五”規劃以及水污染防治行動計劃等研究編制技術工作，全程參與《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》研究起草工作。
采訪人：本報記者劉蔚
當前環境與經濟的關系有哪些特點？
特征是分化或者分異，即在思想與行動、區域與行業、實踐與制度之間存在一定的差異
中國環境報：近年來，我們已經認識到環保與經濟的關系越來越密切。此次中央經濟工作會議明確提出圍繞推動高質量發展，要做好8項重點工作，其中第八條就是加快推進生態文明建設。同時，在其他幾條中，也包含了生態環境保護的工作內容。對此，您怎么看？您認為當前環境與經濟的關系有哪些特點？
吳舜澤：我認為，當前是環境與經濟關系十分膠著反復的一個特殊歷史時期。目前既不是不重視環境保護、犧牲環境換取發展，只要金山銀山、不要綠水青山這種傳統發展方式大行其道的過去式，也不是全社會綠色發展、高質量發展蔚然成風，踐行綠水青山就是金山銀山成為各級政府、企業、公眾普遍自發自覺行為的未來式。
當前，環境與經濟關系特征可以表達為分化或者分異，可以概括為在思想與行動、區域與行業、實踐與制度之間存在一定的差異。即在思想意識方面，大家貫徹綠色發展理念的自覺性和主動性顯著增強，忽視生態環境保護的狀況明顯改變，但不少地區在促進新發展理念落實的行動方面有想法、沒辦法；一些綠水青山就是金山銀山的典型很有借鑒啟發意義，一些轉型早的地區新舊動能轉換銜接好、實現了新發展理念的領跑，但不少地區存在路徑依賴、發展方式的鎖定效應，舊的東西舍不得，對黑色增長抱殘守缺，反而影響了新發展理念踐行的主動性；在經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程中加速融入生態文明建設要求，但“五位一體”的機制體制、制度政策尚需進一步建立健全，生態文明建設的基礎地位和引領作用需要進一步鞏固提升，責任倒逼內化固化為治理行為的主動擔當、綠色發展轉型的內生動力、綠色生活方式的自發自覺是一個持續提升的過程，生產生活方式的綠色化需要久久為功。
從這個角度出發，我們就不難理解這些年為什么會時不時出現環境與經濟關系的一些“典型”事件。舉例來說，早的如2015年2月所謂的臨沂關停污染企業至萬人失業事件，近的如今年9月發酵的舍弗勒緊急求助事件、煤改氣影響農村供暖等事件。
針對這些事件，我們進行了深入分析和甄別，發現往往是污染企業不適應依法嚴格監管的常態，從而混淆視聽，夸大其詞。這些“典型”事件可能是環境與經濟關系史上生動的“教材”，也類似于前些年炒作的反腐影響經濟。實際上國外也有這個過程。我估計，對環境監管執法日趨從嚴后的影響，在一段時期內可能還會是一個焦點話題，反映了環境與經濟關系的復雜性。這個關口、這個坎過不去，綠色發展方式和生活方式沒有真正形成全社會共識，我們就不能說我們對環境與經濟關系的把握成熟理性了、有戰略定力了，不能說環境與經濟關系走上了正確的道路。
正是由于上述特征，使當前環境與經濟關系正在從分割走向融合，體現在中央經濟工作會議上反復多處提及生態環保，環境日益被看做是決策參考的因素之一乃至發展的目標之一，更加注重從生產和消費等全過程出發，采取系統措施解決環境保護問題。
應該認識到，依靠環境成本獲取發展空間，影響市場正常秩序，形成劣幣驅逐良幣的局面，阻礙技術進步，降低了創新發展動力，已經成為當前最大的問題之一。黨中央、國務院討論環境保護問題時，往往從經濟問題、社會問題、政治問題的角度審視，搞不好環境問題，既影響長遠發展，也影響當下利益。加強環境督查執法已經成為提高發展質量、促進經濟從高速度增長到高質量發展的一個重要手段，這為從源頭和系統解決環境保護問題提供了良好的契機。我國不少地方也是自發地通過嚴格環境監管執法倒逼經濟轉型升級。黨的十九大報告也把推動綠色發展作為建設美麗中國的重要任務。
中國環境報：從環保角度看，哪些工作將有利于推動高質量發展？
吳舜澤：推動綠色發展，促進高質量發展，是環保部門今后一段時期的中心工作之一。我認為，可以從以下方面著手。一是打好污染防治攻堅戰，提供更多優質生態產品供給，這本身就是高質量發展的內在要求。
二是深化環保督察，強化環境執法，在經濟領域增加優質供給，減少無效供給，保障和促進供給側結構性改革。
三是推進綠色技術創新，發展綠色金融，讓市場在綠色發展中發揮決定性作用，讓恢復和追求綠水青山成為市場主體的自覺行為。
四是加快建立綠色生產和消費的法律制度和政策導向，用最嚴格的制度保護生態環境，充分挖掘和兌現自然資源和生態產品價值。
加強環境執法對地方經濟發展帶來哪些影響？
優化了投資環境，增強了綜合競爭力，培育了新動能或者新增長點，符合高質量發展要求
中國環境報：今年以來，隨著中央環保督察第四輪全部完成，以及京津冀地區保障空氣質量強化督查工作的推進，特別是輿論對于舍弗勒事件等的關注，關于加強環境執法是不是影響經濟發展的討論持續不斷。經過研究和探索，您認為，當前是否可以形成一定結論，加強環境執法真的會影響地方經濟發展嗎？
吳舜澤：圍繞這一問題，環境保護部環境與經濟政策研究中心做了大量對比研究、案例研究、計量分析。我們認為，環保督察執法對經濟社會有短期和長期綜合正效益。
從短期看，環保督察執法推動了一批環保不達標、污染嚴重的落后企業的淘汰，減少了低水平或者無效供給，為環境表現良好的工業企業騰出了空間。從長期看，優化了投資環境，增強了綜合競爭力，發展了一批生態型特色產業和資源能源高效利用產業，培育了新動能或者新增長點，符合高質量發展要求，符合主要矛盾解決的需求，與國家宏觀調控方向是完全一致的，為經濟健康可持續發展夯實了基礎。
從我們的調研情況來看，大家認為，環境監管執法不能成為“稻草人”，要長“獠牙”，只有這樣避免“破窗效應”，才能切實改變劣幣驅逐良幣的局面。大家對環保督察執法的長期利好是充分肯定的。環保督察執法、環境監管是依法行為，是一種合理行為，是糾正過去偏松、偏軟監管的正常回歸。很多行業協會和企業都呼吁繼續保持依法嚴格監管的態勢，形成常態，傳遞明確長期的市場預期，推動企業持續走上依靠技術進步開拓市場空間的高質量發展之路。
一些地方和企業對環境監管執法不適應、有抱怨，從根上講還是對綠水青山就是金山銀山的理念沒有真正貫徹落實，沒有真正入腦入心。一旦有什么風吹草動、經濟增長指標的雙向正常波動，就草木皆兵，懷疑是不是環境保護促進和優化經濟發展的方向不對、時機不對、節奏不對、力度不對，沒有理論自信、道路自信，遲早是要被淘汰的。
一些研究或者媒體往往放大了其短期影響，有的甚至用負面沖擊來形容。這其中，一些分析研究過程沒有把環境因素從多種復雜因素影響中分離出來，也忽視了環保督察執法帶來的對經濟體中不同單元影響的差異性，往往簡單化、概念化地“扣帽子”，方法學是值得商榷的，觀點往往是錯誤的、偏頗的。例如，我們基于長周期數據，通過格蘭杰因果檢驗定量分析發現，從統計學意義上講造紙和紙制品業生產者出廠價格指數（果）和未經分揀的廢紙進口額（因）之間不存在因果關系，這就反映了近期部分企業和媒體報道廢紙漲價與洋垃圾進口禁令有很大關系實際上是一個偽相關。
應該講，又想生態環境質量好、增長轉型態勢好、經濟發展質量好，又要保持GDP兩位數以上的高速增長，這在某種意義上是不現實的。環境監管執法對一些局部地區、個別行業短期的負面影響是存在的，但這打擊的是黑色增長，是對人民美好生活帶來負效果的增長，影響的是高污染、犧牲環境換取增長的行為，是對過去發展方式的糾偏。
分析來看，短期內影響經濟波動的因素紛繁復雜，既有內因又有外因，既有偶然因素也有必然因素。環保督察執法對經濟的短期影響具有非常明顯的結構性，總體也是有利的，這些局部、個別的短期影響是可以消化解決的，早做早主動。
中國環境報：對于地方政府來說，加強執法會影響財政收入嗎？
吳舜澤：財政收入增速降低主要受經濟增速下滑和營改增減稅效應的影響。環保督察執法并不是財政收入增速下降的推動因素。相反，在當前的經濟環境下，環保督察執法的常態化具有規范效應，可以增加稅基，增強市場集中度，改善優質大企業盈利能力，拉動工業環保投資需求，進而增加財政收入。因此，評估環保督察對財政收入的影響要全方位來看。可以確信的是，從財政的角度，強化環保督察且常態化的政策沒有影響地方財稅收入，政府和市場可以消除“環保督察減少財政收入”的恐懼癥。
其實，美國、日本等發達國家經歷工業高速發展期時，發生過許多重污染事件，之后開始加嚴環境保護法規、標準和各項政策措施，許多企業家也認為環保是額外負擔，是阻礙經濟上升的絆腳石。日本通商產業省、國際經濟合作與發展組織（OECD）1977年權威研究分析結論表明，進行公害防治（環境治理）與不進行公害防治相較，對GDP的影響只占20世紀70年代的1%以下，將消費者物價指數從年均8.3%的物價上升率提高到了8.4%，對宏觀經濟總量影響實際上可以忽略。經濟學家經過深入研究，發現美國政府20世紀70年代增強對環境的監管對于經濟增長速度放慢的影響僅占8%~16%。
美國、日本20世紀70年代是環保的黃金十年，環境保護要求從無一步提升到從嚴從緊的高標準。與美國、日本不同，我們治污減排工作歷經多個五年，我國依法嚴格監管對經濟影響應該遠小于美國、日本上世紀70年代的實際情況。
加強執法會引發原材料成本提高、物價上漲的說法成立嗎？
很多行業“量價齊升”的現象無法用“環境執法—產量減少—價格提高”的邏輯解釋
中國環境報：除了對地方經濟的影響之外，環保也是一些行業近期的熱點話題。比如，有輿論認為，加強執法引發一些原材料成本提高、價格上漲，甚至一些地方煤改氣不到位也與環保有關。對此，您有何觀點？
吳舜澤：2016年下半年至今，以煤炭、鋼鐵為代表的大宗商品價格及其他主要能源原材料的價格出現了顯著上漲。由于環保督察恰逢宏觀經濟周期性回暖和供給側結構性改革的推進，不少人把價格上漲的主要原因歸咎于環保督察執法力度加大。這一觀點是錯誤的。很多行業“量價齊升”的現象無法用“環境執法—產量減少—價格提高”的邏輯解釋。
目前，價格上漲主要有以下幾個方面的共性原因：一是宏觀經濟面趨好，工業增加值在提高。二是供給側結構性改革不斷發力，去產能任務超額完成，取締地條鋼，清理整頓電解鋁違規違法產能，市場加速出清。三是成本推動價格上漲，煤炭價格上漲1倍多，化工原料上漲幅度較大，能源原材料等上游行業對價格的影響達到80%，上下游價格間存在聯動效應。四是國際大宗商品價格影響，目前增速較快的俄羅斯、印度、墨西哥、土耳其等新興經濟體對大宗商品、能源資源需求的依賴度高，全球工業品補庫進程有所加快，輸入型價格上漲一定程度上傳導到國內商品，美元震蕩也導致商品盤整向上。
總體而言，當前產品價格仍為恢復性反彈，是經歷了50多個月負增長后的上漲。主要工業產品價格仍處于可控范圍，沒有達到全面瘋漲的階段，也沒有真正影響到CPI。市場有自我調節機制，不應過度干擾市場，財政政策、貨幣政策、環保政策、產業政策還不需要從價格影響的角度進行大的調整。
從個性角度分析，企業鍋爐煤改氣、治污設施投資、日常運行維護等過去隱形環保成本顯化，這是合理回歸。比如，水泥、混凝土、平板玻璃等行業價格增長與環保有關，但主要還是受取消天然砂的開采、嚴格監管砂石開采許可證等資源因素影響。水泥行業價格上漲的因素從大到小依次為煤炭價格、原材料成本（主要是資源政策）、環保設施投入。我們的研究把目光集中于大宗商品價格上漲的主要影響因素，研究發現環保督察執法只是在多重影響因素的基礎上產生了一定的疊加效應，但不是主要因素，也不是直接原因。
煤改氣也是環境與經濟關系的一個熱點話題。應該講，無論是從大氣污染防治國際經驗和國內實效，還是從提升農村基本公共服務水平和生活水平的角度來看，煤改氣都是一項重大的民生工程、德政工程，必須牢牢地扛在各級政府的肩上，必須長期抓緊抓好。
但從上半年各地還在為天然氣消費不足發愁到近期一些地區煤改氣供需平衡失序，明顯反映了一些部門和地方統籌不夠、擔當不夠、預警響應不夠。工業用氣、居民用氣的價格差問題、消費結構問題更是反映了一些利益博弈問題，其中更夾雜了亟待破解的壟斷格局問題。
地方計劃外的煤改氣增量、地方執行過程中簡單化的操作方式，反映了地方的急躁情緒和工作中的慣性思維，治理體系和治理能力的完善迫在眉睫。如同一些行業工業生產下降、投資下滑后就錯誤歸因于環保一樣，煤改氣這些問題出現后，往往錯誤地讓環保成為“背鍋俠”，這樣既把環保與民生、發展等錯誤對立起來，也不利于問題的真正解決。實際上，近期各方采取了一些措施，局部問題就得到了很好的解決，就可以達到農村清潔取暖、安全過冬、空氣質量明顯改善的多贏效果。
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