企業加裝的治污設施不正常運行之可罰性
【谷騰環保網訊】中國環境報10月10日法治版刊發的《環評未要求安裝的設施，企業未正常運行被罰冤不冤？》（以下簡稱“該文”）對于木業公司加裝的大氣污染防治設施不正常運行的行為以逃避監管偷排大氣污染物進行處罰。筆者提出以下觀點：
一、要求額外加裝污染防治設施的合法性考慮
從環境管理制度看，各地均有較多的文件要求企業加裝污染防治設施，這一類多以某某文的形式發布，有些作為規范性文件，有些則還是以不公開文件的形式發布。
《水污染防治法》第十九條規定：“建設項目的水污染防治設施，應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投入使用。水污染防治設施應當符合經批準或者備案的環境影響評價文件的要求。”《噪聲污染防治法》第二十五條也有類似規定。《大氣污染防治法》第四十五條規定：“產生含揮發性有機物廢氣……按照規定安裝、使用污染防治設施……”。《排污許可管理條例》第十七條規定：“排污單位應當遵守排污許可證規定，按照生態環境管理要求運行和維護污染防治設施……”由上幾個文件看，對于污染防治設施的額外加裝除了揮發性有機物外（其具體以哪一級別的規定進行要求或需另行分析），其余情況如要求企業“加裝”似乎并不符合“法無授權不可為”的行政法原則。（這里還需要考慮是否存在相關強制性標準的要求，但提出要求的形式如僅是地方生態環境部門的文件似乎并不符合行政法基本原則）
該文所列舉案例中的企業從事噴漆，因此從普遍性考慮多會產生揮發性有機物。但“廢氣吸收塔”的具體因何加裝，或許需要在調查過程中進一步闡明。
二、“環境保護工作的要求”不是要求企業加裝污染防治設施的依據
《環境保護法》第十五、十六條分別規定了國家和地方制定環境質量標準和污染物排放標準的相關要求。環境質量標準是環境現狀是否符合要求的最直觀體現，而環境行政管理部門內部的環境管理要求，與企業運行期間的自身管理義務之間如何平衡？企業如污染物的排放符合現有的國家或者地方污染物排放標準，管理部門是否有權利要求其加裝污染物防治設施？這種要求如無明確的法律法規要求，對于行政相對人是否存在權利的減損？是否有違行政法中的“信賴保護原則”？
各地對于污染防治設施有諸多的安裝要求，這類要求雖然為環境質量的改善有所增益，也為環境執法部門的管理增加了便捷性。但是單純的增加對于企業管理和運營來說也是一筆不小的開支，從保護營商環境的角度考慮，在企業可以保證達標的情況下，加裝似乎缺乏合理性。
從行政法的基本原則考慮，只有因企業現有污染防治設施無法達到現有的排放標準或者法定的管理要求時，方可要求其加裝污染防治設施。或者是企業因改造等情況需要重新辦理環評時通過環評文件的審批增加污染物治理要求。否則，單純以文件形式將“環境保護管理中的內部要求”外部化，似乎是對企業信賴利益的侵害。
三、政府優惠政策與企業管理義務增加的關聯性需要另行考量
“該文”所論述的“企業享受資金補助的同時應該承擔保證設施正常運行使用的義務”。“資金補助”在行政法上一般認為是一種“行政補貼”，通常認為是“為了實現特定的公共利益目的，給私人發放財產性資助的行為。”其大多是在完成特定的事由后通過一定的申請審批程序獲得的，因此其“資助”在獲得時大多已經達到了相應的“要求”，或者需要在其后滿足一定的“要求”。
“該文”所述的企業在通過驗收或發放了補助，說明其“優惠政策”已經滿足前期獲得要求。但是對于具體的運營要求是否有約定，需要具體查閱相應的合同加以明確。
但“政府優惠政策”的設定，大多通過行政合同的形式來確認。而行政合同約定的多被視為是企業對行政機關的承諾，可否作為行政處罰的依據？一般認為行政處罰還是需要考慮具體處罰條款的規定，因此或許還是需要在“政府優惠政策”具體合同設計時有所考慮。單獨的以存在“政府優惠政策”就增加企業管理義務，似乎于法無據。
四、《大氣污染防治法》與《排污許可管理條例》的處罰條款差異
“該文”所述的處罰條款適用的是《大氣污染防治法》第99條第三項，但是該法的第45條和第108條第一項存在對于揮發性有機物污染防治設施安裝使用的要求。從“該文”所述企業的行為考慮，其如安裝設備是因為對揮發性有機物治理而增加的，那其相對來說更加應當適用《大氣污染防治法》第108條第一項進行處罰。
《排污許可管理條例》第34條第二項也存在與《大氣污染防治法》第99條第二項類似的處罰規定。《大氣污染防治法》因對于污染防治設施的規定并未明確具體的規范范圍，因此適用于另行增加的設備或存在爭議。但是《排污許可管理條例》第7條對于排污許可證申請表提交時所填寫內容里包含“污染防治設施”，第17條第二項規定“排污單位應當遵守排污許可證規定，按照生態環境管理要求運行和維護污染防治設施……”。因此從適用的合適性考慮，如企業非因“揮發性有機物”而增加的污染防治設施，要通過“逃避監管”進行處罰，則《排污許可管理條例》或許更應被考慮。
作者系上海東道律師事務所律師
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