深化生態環境損害賠償制度改革，著力點何在？
【谷騰環保網訊】從設立改革試點，到制度逐步落地，我國生態環境損害賠償制度改革已走過9年的歷程。隨著相關法律法規和制度保障的完善，生態環境損害賠償改革在各地駛入快車道，取得了顯著成績，但也存在一些亟待解決的問題。《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出，統籌推進生態環境損害賠償。對于這項制度的改革，今后的著力點主要在哪些方面？對此，本報記者專訪了生態環境部環境規劃院首席科學家於方。
中國環境報：在推進生態環境損害賠償工作的過程中，各地遇到的突出難點有哪些？針對這些難點，有何解決建議？
於方：各地在推進生態環境損害賠償工作的過程中，主要遇到的難點表現在5個方面：
一是部門協調工作機制運行不暢。生態環境損害賠償工作涉及的管理部門較多，而且各地相關部門的職責分工不統一，在一些地方辦理的賠償案件中，部門之間配合度不夠，尚未形成統一協調的工作機制。這需要地方進一步理順工作機制，明確生態環境損害賠償工作中相關部門的職責范圍，并通過培訓讓人員具備開展生態環境損害賠償的工作能力。
二是一些地方對生態環境損害賠償與環境公益訴訟之間的關系還存在理解偏差和銜接不暢的問題。檢察機關提起的環境公益訴訟不以磋商為前置條件，因此，部分地方存在生態環境主管部門在和賠償義務人進行磋商時，檢察機關已經提起環境公益訴訟的情況，生態環境部門有可能陷入繼續磋商還是將案件移交給檢察機關的尷尬境地。2024年10月，最高人民檢察院與生態環境部聯合印發《關于加強生態環境損害賠償與檢察公益訴訟銜接的意見》，明確了檢察機關與生態環境部門在開展生態環境損害賠償工作中的互相通報和介入機制。
三是各地在辦案實踐中會遇到無磋商主體的情況。賠償義務人存在外出務工、出國，甚至失蹤、在逃等無法聯系的情況，導致行政機關開展索賠調查和磋商工作困難，但這種情況又不屬于《生態環境損害賠償管理規定》（以下簡稱《規定》）第十八條不啟動或終止索賠的6種情形。因此，地方在遇到這類情況，容易陷入索賠找不到義務人，不索賠又可能擔責的兩難境地。這需要進一步加強公民信用與信息系統建設，為“應賠盡賠”制度設計提供信息保障。
四是輕微情節認定缺乏標準。根據《規定》第十八條第三款“環境污染或者生態破壞行為造成的生態環境損害顯著輕微，且不需要賠償的”，賠償權利人及其指定的部門或機構可以不啟動索賠程序。目前有部分地區對于小型案件或者適用于簡易評估程序的案件進行了相關的規定和解釋說明，但對于如何判定生態環境損害是否“顯著輕微”還沒有統一規定，地方普遍反映“顯著輕微”的標準難以把握。
五是地方對于開展直接修復還是開展替代修復的標準把握不清。實際上，《規定》已經對這個問題進行了說明。其中，第九條“生態環境損害可以修復的，應當修復至生態環境受損前的基線水平或者生態環境風險可接受水平”，這條是針對受損環境開展基本恢復的規定；“生態環境損害無法修復的，賠償義務人應當依法賠償相關損失和生態環境損害賠償范圍內的相關費用，或者在符合有關生態環境修復法規政策和規劃的前提下，開展替代修復，實現生態環境及其服務功能等量恢復”，這是針對受損環境開展基本恢復或補償性恢復的規定，即對于無法在原位實施的基本恢復可以根據地方規劃實施異位恢復，或者對期間損害實施補償性替代恢復。前者的恢復標準是基線水平或者生態環境風險可接受水平，后者的實施標準是計算得到的與期間損害相對應的恢復效益目標。
中國環境報：目前，企業對生態環境損害賠償制度的認知水平如何？要讓企業實現從“不愿賠”到“應該賠”，再到“主動賠”，還需要做哪些工作？
於方：近些年，隨著騰格里沙漠污染案、天津港危險化學品爆炸案等一系列生態環境損害賠償典型案件的辦理，以及中央生態環境保護督察、污染防治攻堅戰等工作的逐步深入，“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”“環境有價、損害擔責”等觀念得到社會的廣泛認可，企業對生態環境損害賠償制度的認識也逐漸深入。
要讓企業實現從“不愿賠”到“主動賠”，還需要在完善法律體系、保障企業賠付能力、加強制度宣貫等方面繼續開展工作。全面構建生態環境損害法律責任體系，對造成生態環境損害的當事人，依法開展民事索賠、刑事追責和行政處罰，在完善的法律責任環境中，促使企業形成不敢污染、不愿破壞的自我約束，即使在發生損害后，也能正確面對、積極應對。在保障賠付能力方面，對于高環境風險的企業，可以構建環境責任基金；對于較高環境風險企業，可通過環境責任保險保障賠付能力；對于礦產開采類企業，可設立環境損害行政預備金，形成梯次全面的責任承擔保障機制，確保損害后賠償修復落到實處。
中國環境報：當前，生態環境損害賠償資金該怎樣使用？如何保障資金的使用效率？
於方：生態環境損害賠償資金作為政府非稅收入，實行國庫集中收繳，納入一般公共預算管理，統籌用于在損害發生地開展的生態環境修復相關工作。目前預算資金使用主要存在兩方面的問題：一是資金少而分散。目前普遍由市級賠償權利人指定的部門和機構或案件審理法院負責賠償資金的使用和管理，資金額度較小，無法發揮生態環境損害賠償資金的救濟修復作用。二是申請使用程序復雜。按照預算管理要求，需要由賠償權利人指定的部門或機構編制預算草案、績效目標，提出使用申請并由本級財政部門審核后才能支出使用。生態環境修復往往需要快速啟動、阻斷并控制污染外溢，復雜的資金使用程序難以滿足實際需要，影響資金的使用效率和效能。
建議在現行資金管理方式的基礎上，建立省級生態環境損害賠償資金專項賬戶，實現生態環境賠償資金的集中管轄，發揮生態環境損害賠償制度對突發環境事件快速治理修復、對無法追究企業責任歷史遺留污染問題賠償救濟的功能。同時，制定用于生態環境損害恢復、環境應急等資金的管理辦法和實施細則，明確資金的管理方法、適用情形、申請方式、審批流程和使用方式，建立便捷化資金使用流程，提高資金使用效率。
此外，可探索構建項目庫和賠償資金庫的銜接機制，按照生態環境損害與恢復效益等量的原則，將生態環境損害賠償資金用于地方需要開展的相關環境治理、環境修復、生態恢復以及可以通過等量原則實現替代修復的相關基礎設施建設項目，有效補充地方生態環境與基礎設施建設項目資金。
中國環境報：《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出，要推進生態綜合補償，健全橫向生態保護補償機制，統籌推進生態環境損害賠償。在您看來，著力點在哪些方面？
於方：《規定》的印發，標志著生態環境損害賠償由全國改革試點進入業務化工作范疇，但作為生態環境管理領域的一項全新工作，這項工作目前還面臨管理職責未理順、索賠范圍不全面、替代修復不到位、資金管理不暢通、技術保障不全面等問題。“十五五”期間，要推動生態環境損害賠償制度發揮更大效能，還需要在“統籌”上下功夫。
加強環境資源行政主管部門之間的職責統籌。改革之初，按照相關部門的職責范圍，做出相關環境資源的污染破壞事件由對應部門開展生態環境損害賠償的制度安排。但生態環境與水、林草、耕地等自然資源密不可分，生態環境損害賠償范圍可能同時涉及自然資源與生態環境要素及其共同構成的生態系統服務功能的喪失，人為將上述要素分割不利于生態環境損害賠償案件的辦理。隨著生態環境法治與執法體系的逐步健全，生態環境損害案件必然呈下降趨勢，案件集中管轄有利于集中資源，實現對自然資源、生態環境與生態系統的統一保護與修復。
推動陸地與海洋生態環境損害賠償制度的統籌。由于2015年和2017年發布《生態環境損害賠償制度試點改革方案》《生態環境損害賠償制度改革方案》時，《海洋環境保護法》對海洋環境污染與破壞海洋生態的損害責任已經做出規定，因此兩份改革方案都未將海洋生態環境損害納入制度適用范圍。2023年修訂后的《海洋環境保護法》規定，給國家造成重大損失的海洋污染與生態破壞損害的應追究生態環境損害賠償責任，但缺乏對啟動條件的細化規定，導致海洋生態環境損害賠償制度的實施存在障礙。目前《規定》對生態環境損害賠償責任的追究以違法違規為前提，不以損害后果為前提，并對生態環境損害賠償啟動條件做出細化規定。海洋生態環境損害與其他類型生態環境損害并無本質區別，因此，建議統籌關于海洋與陸地生態環境損害賠償工作，保障生態環境損害賠償覆蓋全領域。
鼓勵各地試點事前補償與事后賠償制度的統籌。生態環境損害賠償制度的一個主要制度設計是采用補償性修復來補償生態環境期間損害，但在實際工作中，由于缺乏合適的備選補償性修復項目，導致補償性修復難以落實到位。同時，建設項目也可能會占用林地、濕地、海岸帶等生態空間，導致區域內生態服務功能的減少或喪失。雖然《環境保護法》規定開發利用自然資源應當依法制定有關生態保護和恢復治理方案并予以實施，但實際工作中對恢復方案的制定實施標準缺乏具體規定。在這方面，美國和英國分別為了有效應對濕地面積大幅減少、生物多樣性快速喪失的問題，設計了濕地銀行政策和生物多樣性保護項目，規定任何破壞或損害濕地河道、生物多樣性的建設項目都必須進行事前補償，要求在建設開發活動帶來損害之前就將需要補償的濕地和生物多樣性項目建設完畢。目前有部分地方開展了修復基地建設試點，將補償性修復項目統一安排在修復基地進行。建議地方可以在此基礎上試點統籌事前補償與事后賠償，統一制定項目規模評估標準，由建設項目開發主體與賠償義務人共同承擔由政府組織實施的生態環境建設項目，作為補充政府基礎設施建設投入資金的有效來源。
加快推進生態環境損害鑒定評估技術標準的統籌編制。目前，生態環境部已經牽頭初步建成覆蓋總綱和關鍵環節、環境要素、生態系統、基礎方法，以及原有廢物鑒別相關技術標準共5類的生態環境損害鑒定評估標準體系。截至目前，已發布6項國家推薦標準和4項技術文件，修訂了兩項固體廢物和危險廢物技術標準。此外，海洋、漁業、農業部門也分別針對海洋生態損害、漁業污染事故、農業環境損害等發布了多項技術標準或導則。由于相關部門的管理對象不同，其主導編制的損害鑒定評估技術標準關注的重點不同，涉及的生態環境損害類型、采用的技術方法不盡統一，部分領域的技術標準需要統籌銜接。此外，按照國家技術標準編制的體例格式要求，現有技術標準主要提供了原則性和普適性的評估指標與計算方法，對具體案件缺乏更具操作性的工作指導。為了進一步提高損害評估效率，應針對常見案件類型，制定相應工作指南，提供具體工作程序和適用方法的指導，并針對小型案件研究提出簡易評估流程。
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