專訪孫佑海：推動新污染物“依典而治”
【谷騰環保網訊】隨著現代社會的發展，新污染物引發的環境風險愈發凸顯。在生態環境法典編纂的時代背景下，新污染物環境風險管控的“入典”問題，不僅關系到新污染物治理立法的完善，而且體現了生態環境法典編纂的體系性需求。新污染物環境風險管控與傳統污染物管控存在哪些差異？立法過程中面臨哪些挑戰，又應如何通過法典編纂來解決？生態環境法典編纂在新污染物治理中能夠發揮哪些獨特優勢？針對這些問題，中國環境報記者對天津大學法學院講席教授、中國法學會環境資源法學研究會學術委員會主任孫佑海進行了專訪。
立法不足，涵蓋范圍較為狹窄
中國環境報：目前，新污染物導致的環境風險已經成為構建生態文明的難題之一。您覺得新污染物環境風險管控與常規污染物治理有何不同？
孫佑海：從規范意義上來講，新污染物與常規污染物的區別在于是否被納入管控以及管控是否完善。顯然，新污染物處于“治理不足”狀態，尚未被納入管控或管控不夠完善。
從科學意義看，新污染物有以下特征：一是風險隱蔽性。它以極低的濃度存在于環境中，短期危害不明顯，但會持久存在并生物累積，導致不利影響。二是來源廣泛性。可通過農業徑流、工業排放和生活垃圾等多種途徑進入環境。三是高生物毒性。新污染物多具有器官毒性、神經毒性、生殖和發育毒性等多種生物毒性，對人體健康造成潛在危害。四是治理復雜性。其在環境中的存在、發生頻率等存在很大不確定性，常規污染物管控方法無法有效控制新污染物帶來的環境風險。
中國環境報：新污染物管控立法存在哪些困境？如何通過生態環境法典編纂進行破解？
孫佑海：當前，我國針對新污染物的立法不足，相關法律對新污染物的涵蓋范圍較為狹窄。從管控對象看，新污染物類別成千上萬，但現行立法通常只涉及某一種類型，如《生物安全法》只涉及對抗生素的規制，《化妝品監督管理條例》只涉及對部分微塑料的規制，缺乏整體性和全局性視野。
編纂生態環境法典作為一項艱巨的立法任務和系統工程，不是簡單地對現有法律進行平移匯編，也不是脫離以往規范制定全新的法律，而是對現行生態環境法律制度規范進行系統整合、編訂修纂、集成升華，增強其系統性、整體性、協同性、時效性。將新污染物環境風險管控納入生態環境法典，可及時回應管控需要，提高新污染物治理能力，還能發揮生態環境法典的體系效益，實現管控內容全面性和邏輯一致性。
及時補足立法缺失
中國環境報：您覺得法典化在提高新污染物治理效果方面有哪些特別優勢？
孫佑海：我國尚未針對新污染物環境風險管控作出專門性規范，實踐中只能沿用或參照現行《危險化學品安全管理條例》《監控化學品管理條例》《化妝品監督管理條例》《新化學物質環境登記管理辦法》等傳統化學品管制法律規范，此種“用舊法律應對新事物”的無奈做法，愈發凸顯現行法律規范的不足與局限。當前，新污染物環境污染緊迫，將其納入生態環境法典有利于為新污染物治理提供頂層規范指引。
其一，有利于及時填補新污染物治理立法空白。以生態環境法典編纂為重點，推進新污染物環境風險管控“入典”，能夠及時補足立法缺失，解決無法可依問題。同時，生態環境法典以體系化方式集成治理規則，推動立法體系內部價值融貫，確保各項規范和制度邏輯清晰、協調一致，能夠更好地規范新污染物的管控和治理。
其二，生態環境法典在位階上更具權威屬性，有利于提高新污染物環境風險管控在法律層面的約束力。法典屬于效力僅次于憲法的“基本法律”，以其規制新污染物管控，可以更有力地遏制污染形勢惡化，為新污染物治理提供規范依循。
其三，新污染物“依典而治”，有利于充分體現國家對新污染物環境風險管控的高度重視。將新污染物環境風險管控納入生態環境法典，體現了國家層面對新污染物治理的決心，以法典化方式作出預防性規定，有利于更好地履行相關國際公約義務，增強我國在新污染物國際治理中的話語權，為其他國家提供中國方案。
協同治理是關鍵路徑
中國環境報：您主張以系統觀念為方法論指引，并在總則編確立“風險預防原則”。這一原則如何貫穿新污染物全生命周期管理？
孫佑海：新污染物是典型的風險問題，接觸新污染物所產生的環境和健康影響在科學上存在高度不確定性，不確定性的存在使管控變得困難，“決策于未知之中”成為政府規制新污染物環境風險的顯著特點。新污染物環境風險管控本身就是一個系統工程，新污染物環境風險管控“入典”需要以系統觀念為指引做出系統規劃和全面統籌。
其一，新污染物環境風險的整體性預防。這需要我們具備全局視野。鑒于新污染物種類繁多且均含毒性，片面治理難以奏效。立法應具有前瞻性和戰略性，關注新污染物的整體及其相互作用。同時，還應實施全生命周期風險管理，關注化學物質從生產到結束的整個過程，以及在不同階段的形態變化，在系統觀念的指引下進行全過程風險管理。
其二，新污染物環境風險管控制度需要系統性構建。制度要達到最佳運行狀態，需要內部子系統相互作用。因此，制度的系統性構建是確保制度間及內部配套協同、有機銜接的必要條件。國家《新污染物治理行動方案》提出建立相關制度。生態環境法典編纂應通過系統性構建，對新污染物治理進行以風險管控為核心的統籌安排。
其三，新污染物多環境介質的協同治理。協同治理是關鍵路徑，生態環境法典相關編章應強化制度和規范支撐。實現新污染物治理需從三大維度協同發力：一是環境介質全面協同治理，涵蓋大氣、水體、海洋、土壤及固體廢物等關鍵領域；二是治理主體多元化協同，政府、社會組織、企業及個人需攜手并進，共筑多元共治的牢固防線；三是治理區域協同，構建跨區域與流域合作機制，應對新污染物的遠程遷移與跨界污染挑戰，確保各部門職責無縫對接，形成合力。
在新污染物環境風險的管理與控制方面，應普遍遵循“弱風險預防原則”。依據該原則，管理新污染物環境風險的目標并非追求“零風險”，而是將風險控制在“可接受的水平”。為避免風險預防原則與其他法律原則之間產生沖突，需為新污染物的“環境和健康損害的可能性”以及“危害程度”設定明確的法定標準。因此，有必要采取正當程序，構建以程序性控制為核心的預防性措施。
以風險管控為基礎
中國環境報：您提出在法典責任編中引入生態修復責任。那么，在司法實踐中，生態修復責任可能會遇到哪些難題？如何保證其實際可操作性？
孫佑海：在新污染物治理過程中，由于新污染物環境風險隱蔽、影響域廣、危害后果嚴重等特征，傳統的責任方式難以實現對生態環境和人體健康的全面保護，需要引入其他責任形式回應由新污染物造成的生態環境功能損害救濟的特殊需求。生態環境修復責任作為一種新型的環境法律責任形式，以修復受損的生態環境功能為目標，在傳統法律責任的懲罰、救濟、預防等功能基礎上拓展“恢復”功能，這是救濟因排放新污染物所致生態環境損害的重要的法律機制。
關于排放新污染物所致損害的生態環境修復責任，可能存在的難題有：
一是修復主體的確定。由于新污染物具有環境風險隱蔽性、損害后果嚴重性等特征，多數情況下，新污染物造成的損害難以追溯至具體行為人，因此，政府需依據其生態環境保護職責，采取相應措施，以修復新污染物造成的生態環境損害。政府不能以找不到責任人就放棄環境保護的責任。
二是修復標準的確定。我國尚未健全專門的新污染物生態環境修復標準體系，實踐中可以參照大氣、水、土壤等修復標準，借助法典編纂技術在生態環境法典中予以恰當規定。例如，我國對于土壤修復標準采用“限值標準”“風險管控”兩種模式，限值標準模式采取固定的某一類型污染物的最高濃度閾值，風險管控模式根據不同的風險系數和社會成本等因素選擇安全、合理的修復方案或土地用途。
考慮到新污染物污染的復雜性等因素，對新污染物生態環境修復標準應采用“風險管控模式”，以風險為導向開展風險調查、風險評估和預防，雙向考慮新污染物毒害風險及接觸人群的暴露途徑和敏感程度，根據修復對象的綜合風險評估和其他具體情況決定修復結論、確定修復方案或替代方案，建立以風險管控為基礎的、多元化的生態環境修復標準。
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