執法人員可以現場直接作出不予處罰決定嗎？
【谷騰環保網訊】近日，長三角某市生態環境執法稽查部門在查看執法檢查現場錄像時發現，某公司存在貯存危險廢物的設施未按照規定設置危險廢物識別標志的違法行為，該公司現場承諾立行立改。執法人員遂根據《長江三角洲區域生態環境領域輕微違法行為依法不予行政處罰清單》第二條第十八款，認定該公司的違法情形屬于“初次違法且危害后果輕微并及時改正”，現場直接作出不予行政處罰的決定，并口頭告知企業。
對執法人員現場作出不予處罰決定并口頭告知企業的行為是否合法合規，稽查部門產生了爭議。部分稽查人員認為，執法人員作為檢查主體，有權根據檢查情況現場確認企業違法行為是否符合不予行政處罰清單。如符合，則該行為不應被視為違法行為，執法人員有權現場直接作出不予行政處罰決定并口頭告知。然而，其他稽查人員認為，不予行政處罰并不意味著該行為不是違法行為。不予處罰僅是基于法律政策、實際情況等因素作出的一種行政處罰決定，其行為本身仍屬于違法范疇。因此，根據行政處罰“查處分離”的原則，執法人員現場檢查時應側重于事實的調查和證據的收集，不應涉及不予處罰或處罰決定的作出。
筆者認為，行為的合法性應根據法律規定來判斷，而不是根據是否被處罰來判斷。如上文提到的“貯存危險廢物的設施未按照規定設置危險廢物識別標志”，《固體廢物污染環境防治法》第一百一十二條第一款明確，違反本法規定，未按照規定設置危險廢物識別標志的由生態環境主管部門責令改正，處以罰款，沒收違法所得；情節嚴重的，報經有批準權的人民政府批準，可以責令停業或者關閉。因此，不論企業最終是否被處罰，其實施的“貯存危險廢物的設施未按照規定設置危險廢物識別標志”行為都應被認定為違法行為，應按照《行政處罰法》《生態環境行政處罰辦法》等法律法規，適用普通程序，如立案、調查取證、案件審查、告知和聽證、法治審核和集體討論、決定等。
《生態環境行政處罰辦法》第五十三條規定，“生態環境主管部門負責人經過審查，根據不同情況，分別作出如下決定：（二）違法行為輕微，依法可以不予行政處罰的，不予行政處罰；”。同時，《生態環境行政處罰辦法》第五十五條還規定，“決定不予行政處罰的，應當制作不予行政處罰決定書。”因此，筆者認為，執法人員現場檢查時，跳過生態環境主管部門負責人的審查，在未制作不予行政處罰決定書的情況下，直接作出不予行政處罰決定并口頭告知企業的做法存在較大的程序性問題，影響了不予行政處罰決定的合法性。同時，可能給執法人員帶來履責不力的風險。今年3月以來，生態環境系統持續開展生態環境環境行政執法突出問題專項整治行動，聚焦包括有案不立、該查不查、該罰不罰等內容在內的突出問題。而不予行政處罰決定的作出需要符合一定的前置條件，如企業現場承諾立行立改，但事實上一直拒不改正，此時應依法處罰，如執法人員現場已作出不予行政處罰的決定，則可能涉嫌該罰不罰。
相關數據顯示，2024年，全國共實施生態環境輕微違法不予處罰案件1萬余件，免罰金額15.5億元人民幣。隨著優化營商環境以及規范涉企行政檢查的要求越來越高，生態環境領域不予行政處罰的案件會越來越多。因此，筆者建議，各地生態環境部門印發生態環境領域不予行政處罰事項清單時，對不予行政處罰清單使用的規范和程序進行明確，并要求執法人員嚴格參照執行。如《北京市生態環境局關于印發<北京市生態環境領域不予行政處罰事項清單（2024年版）>的通知》明確，生態環境部門要嚴格落實行政執法全過程記錄制度，規范制作執法案卷，做好檢查筆錄，確保執法鏈條完整、有據可查。對符合立案條件不予行政處罰的，應當在現場檢查筆錄上記載責令改正的內容，制發《責令改正通知書》《不予行政處罰決定書》等文書，并按要求送達當事人。
作者單位：蘇州市生態環境綜合行政執法局
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