行刑銜接機制規范依據的體系化構建
【谷騰環保網訊】黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出，完善行政處罰和刑事處罰雙向銜接制度。黨的十八屆三中全會指出，完善行政執法與刑事司法銜接制度。黨的十八屆四中全會強調，健全行政執法和刑事司法銜接機制。然而，行刑銜接制度運行至今，仍存在諸多問題亟待完善。本文試從過往行刑銜接制度面臨的問題角度出發，探討行刑銜接機制規范依據的體系化構建。
行刑銜接視域下行政處罰效力認定不一的原因分析
實務中，行政執法機關將涉嫌犯罪的行政違法案件移交刑事司法機關處理的案件移送程序往往被視作行刑銜接的核心問題，行政處罰與刑事處罰折抵判斷、證據銜接，以及具體的移送標準、步驟、方式、時限等技術性規定通常受到更多關注。然而，在對行政行為合法性審查中，基層法院對行政機關將案件移送司法機關后能否繼續作出行政處罰等決定態度不一。有的基層法院認為，依立法原意，行政處罰和刑事處罰可以共同適用，二者不是相互矛盾、非此即彼的關系，行政機關移送涉嫌犯罪案件并不排斥行政機關對違法行為立案、調查、處理的法定職責。相反，如若行政機關以已將案件移送司法機關為由而停止相關行政調查處理程序，有可能被認定為不履行法定職責。有的基層法院認為，行政機關將案件移送至司法機關后不得以同一事實進行行政處罰，只有在公安機關決定不予立案或者撤銷案件、人民檢察院作出不起訴決定、人民法院作出無罪判決或者免予刑事處罰后，才可以作出行政處罰，否則，將因超越職權或違反法定程序被撤銷。行刑銜接視域下行政處罰效力的認定不一，成為行刑銜接中無法回避的重要問題，甚至導致有的行政機關不愿履職、不敢履職，從而影響行政手段參與社會治理的效能與行政管理下社會秩序的恢復。
為何會出現上述情況？筆者認為，應從1996年頒行的《中華人民共和國行政處罰法》開始考察。其時，該法第二十二條對行刑銜接作了原則性規定——違法行為構成犯罪的，行政機關必須將案件移送司法機關，依法追究刑事責任。2001年起，為著力解決兩法銜接不暢問題，國家圍繞證券、藥品、食品、環境保護等領域跟進兩法銜接出臺了多份規范性文件。然而，相關規范的實施不如預期。綜合來看，有以下幾方面原因：
其一，行刑銜接規范依據位階較低，拘束力有限。雖然黨中央多次明確強調行刑銜接問題，但現有行刑銜接規范依據位階較低、運行乏力，形成了“政策層面高、立法層級低”的尷尬現狀。現行行刑銜接規范體系中，法律層面，行政處罰法僅籠統規定了行政機關與司法機關的移送義務，而對行政機關將涉嫌犯罪移送司法機關后能否繼續以行政程序對該行為進行處理未作規定。專門規范行刑銜接的行政法規《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》亦只明確了行政執法機關向公安機關移送涉嫌犯罪案件前已經作出的警告，責令停產停業，暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照的行政處罰決定，不停止執行；以及行政執法機關向公安機關移送涉嫌犯罪案件前依法給予當事人罰款情形下的罰金折抵規則，而并未對移送后行政機關的相關行為作出明確規定。除以上兩部位階較高的規范外，其余規范行刑銜接制度的法律規范均為地方性法規、政府規章及規范性文件。這使得其在具體執法活動中的拘束力有限。
其二，行刑銜接規范依據內容有沖突，價值導向不清。我國涉及行刑銜接的法律規范缺乏體系化，各部門規范性文件與地方規范性文件，對于行政機關將案件移送司法機關后能否繼續依行政程序處理規定不一。如，2008年，原國務院法制辦在《對陜西省人民政府法制辦公室〈關于對行政執法機關移送涉嫌犯罪案件后管轄權問題的請示〉的復函》中明確，只有在司法機關確立無罪或免予刑事處罰后，行政執法機關才能行使相應行政執法權。而《珠海經濟特區行政執法與刑事司法銜接工作條例》第十五條第二款明確規定：“為了保護公共利益，在移送案件時或者移送案件后可以依法作出責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照等行政處罰決定，并將行政處罰決定書抄送受理案件的公安機關。”2011年印發的《關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見》規定，行政執法機關未作出行政處罰決定的，原則上應當在公安機關決定不予立案或者撤銷案件、人民檢察院作出不起訴決定、人民法院作出無罪判決或者免予刑事處罰后，再決定是否給予行政處罰。雖然該規范以“原則”這一表述彰顯了對于原本的“及時移送”這一絕對刑事優先價值導向的調適，但在沒有但書條款對例外情形劃定明確界限的情況下，使得其在司法審查中很難進行有效操作。
以行政處罰法行刑銜接條款為起點進行體系重構
《中華人民共和國立法法》第十一條將“犯罪和刑罰”及“訴訟制度”規定為法律保留的事項，彰顯著“犯罪和刑罰”與“訴訟制度”之于法秩序的重要意義。行刑銜接作為連接行政處罰和刑事司法、同時牽涉行政行為合法與否之判斷的重要制度，理應由法律進行規定。如前所述，行政處罰效力問題是行刑銜接中無法回避的關鍵問題，而行政處罰法又是行政處罰領域的通用規范，因此從把握通用性角度出發，應在行政處罰法中明確“案件移送司法機關立案追究刑事責任后應否繼續以行政程序作出行政處罰”。這既契合實務中的操作邏輯，也符合行政行為合法性審查的規范適用需要。
《中華人民共和國行政處罰法》第二十七條第一款規定：“違法行為涉嫌犯罪的，行政機關應當及時將案件移送司法機關，依法追究刑事責任。對依法不需要追究刑事責任或者免予刑事處罰，但應當給予行政處罰的，司法機關應當及時將案件移送有關行政機關。”從文義上看，無法得出行政機關在移送后進行行政處罰合法與否的結論，因此，有必要在該條款中單獨增加一款進行明確，即規定行政機關在移送案件前未作出行政處罰決定的，原則上應當在公安機關作出不立案或者撤銷案件、人民檢察院作出不起訴決定、人民法院作出無罪判決或者免予刑事處罰后，再決定是否給予行政處罰。但為了保護公共利益，在移送案件時或者移送案件后可以依法作出行政處罰法第九條第（一）項、第（三）項和第（四）項等刑罰中無對應性質種類的行政處罰。此外，以行政處罰法第二十七條為起點，明確案件移送標準、移送方式、移送步驟等具體內容，在下位法規范中落實聯席會議制度、信息共享機制、案件咨詢制度等具體的技術性操作，并在行刑銜接中納入行政檢察監督，以補齊監督制度短板，提升履職動力。
（作者單位：東南大學法學院）
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